Informacje
Dlaczego boimy się kontroli – fakty i mity
Kontrola zewnętrzna (instytucjonalna) polega na badaniu przez wyspecjalizowane organy kontrolne funkcjonowania administracji państwowej i samorządowej, państwowych i samorządowych osób prawnych oraz jednostek organizacyjnych, a także podmiotów gospodarczych (przedsiębiorców) w zakresie, w jakim wykorzystują one majątek lub środki publiczne oraz wywiązują się z zobowiązań finansowych na rzecz sektora publicznego, oraz przestrzegają obowiązujących przepisów. Kontrola taka ma zawsze charakter następczy (tzn. dotyczy zdarzeń przeszłych) i polega na ustaleniu stanu faktycznego, skonfrontowaniu go ze stanem wymaganym, ujawnieniu uchybień i rozbieżności, wskazaniu osób odpowiedzialnych i sformułowaniu uwag i wniosków w sprawie naprawienia stwierdzonych nieprawidłowości. Kontrola zewnętrzna, w przeciwieństwie do kontroli wewnętrznej (audytu wewnętrznego), nie jest elementem procesu zarządzania. Organ kontrolujący
z zasady nie jest odpowiedzialny za działania podmiotu kontrolowanego ani nie ma obowiązku wskazywania metod
i środków naprawy ujawnionych nieprawidłowości. Może natomiast wnioskować do właściwych organów ścigania o wszczęcie postępowań mających na celu pociągniecie do odpowiedzialności osób winnych stwierdzonych zaniedbań.
W Polsce funkcjonuje ponad 40 instytucji państwowych …
W Polsce funkcjonuje ponad 40 instytucji państwowych posiadających uprawnienia kontrolne. Ustawowy mechanizm działania każdej z nich oparty jest o zasadę kontradyktoryjności (równości stron w postępowaniu kontrolnym), a za cel nadrzędny wszystkie one przyjmują obiektywizm i stałość dokonywanych ocen. Z tego względu, rzetelna kontrola lub audyt powinien przynieść istotną wartość dodaną. Chłodna i profesjonalna ocena naszej pracy przez osobę z zewnątrz, nie zaangażowaną emocjonalnie w wir codziennych zadań jednostki, może –
a nawet powinna być – zjawiskiem pożądanym i oczekiwanym. Dlaczego zatem nie jest?
Być może dlatego, że w świadomości organów kontrolnych dominuje jednak inna nadrzędna zasada: nie po to przeprowadza się kontrolę, aby chwalić kontrolowanego. Nie znam przypadku, aby uznaniem zwierzchników cieszył się kontroler powracający z jednostki „z niczym”. Rzadko się zresztą tak zdarza. I nie ma w tym nic nadzwyczajnego. Nie tylko dlatego, że zawsze i każdemu z nas zdarzają się pomyłki. Również niestety dlatego, że niejednokrotnie potrzeba usprawiedliwienia istoty swojego bytu jest silniejsza od wzniosłych idei obiektywizmu
i rzetelności postępowania kontrolnego. Tak już jest i raczej tego nie zmienimy. Warto przyjąć takie założenie, że postępowanie kontrolne to rodzaj teatru. Uczestniczą w nim aktorzy (kontroler i pracownicy jednostki kontrolowanej) oraz widzowie (zwierzchnicy kontrolera, lokalne media, radni, wyborcy). W sztuce takiej, przede wszystkim aktor-kontroler buduje i opisuje dla widzów dany fragment rzeczywistości. Gra rolę pierwszoplanową. Jak każdy spektakl, tak i ten, oparty jest o z góry przygotowany scenariusz. Kontroler chętnie buduje swoją kreację sceniczną w atmosferze dramaturgii. Uwypukla stwierdzone uchybienia, przemilcza aspekty pozytywne. W efekcie, nierzadko widzowie są świadkami przedstawienia, w którym bohater pozytywny (kontroler) walczy ze złem. I nawet gdy zło jest jedynie fantazją i scenicznym urojeniem, to skutki i konsekwencje takiej inscenizacji są jak najbardziej realne. Czasami przykre dla pozostałych uczestników spektaklu. Jakkolwiek jednak byśmy się z tym nie zgadzali, to nie mamy większego wpływu na ten pierwotny instynkt urzędniczy. Nie okiełznamy go, ale już sama świadomość jego istnienia, w połączeniu z kilkoma technikami „samoobrony” powinna pozwolić nie tylko na przetrwanie kontroli, ale nawet na konstruktywne wykorzystanie obecności kontrolującego.
Co zatem począć, jak się zachować i czego oczekiwać, gdy w drzwiach naszego urzędu zjawi się inspektor RIO, NIK lub funkcjonariusz CBA?
Istnieje kilka fundamentalnych reguł, którymi powinniśmy się kierować:
- po pierwsze, bardzo ważne jest aktywne i świadome uczestnictwo kontrolowanego w procesie kontrolnym, już od momentu przekroczenia progu urzędu przez kontrolera. Jednostka kontrolowana powinna pierwsza ukształtować u odbiorcy spójny i klarowny obraz kontrolowanej rzeczywistości. Zbudowanie sobie takiego obrazu przez inspektora, na podstawie niepełnej, zdawkowej lub błędnej informacji, rujnuje bezpowrotnie wizerunek jednostki, a tym samym niweczy jej pozytywną ocenę,
- po drugie, ukrywanie przed kontrolującym oczywistych nieprawidłowości jest działaniem dalece nieracjonalnym i nieopłacalnym. Prędzej czy później i tak wyjdą na jaw. Z psychologicznego punktu widzenia kontrolujący natomiast w większym stopniu i z większym zaangażowaniem identyfikuje się z ustaleniami własnymi (i z reguły wyolbrzymia je), a niżeli z faktami powszechnie znanymi. Sztuką jest zatem nie tyle ukrywanie faktów, co ich pokazanie we właściwym wymiarze i adekwatnym kontekście,
- po trzecie, spory i rozbieżności interpretacyjne pomiędzy kontrolującym a kontrolowanym należy rozstrzygać „tu i teraz”, w trakcie trwania kontroli, a nie na kolejnych etapach postępowania, np. w formie zastrzeżeń lub odwołań. Trzeba mieć świadomość, że im więcej par oczu przygląda się potencjalnej nieprawidłowości, tym większe prawdopodobieństwo i chęć tworzenia nieistniejących bytów i budowania spiskowych teorii. Innymi słowy, lepiej zapobiegać niż leczyć,
- po czwarte, starania o pozytywny rezultat kontroli, to nie tylko troska o ochronę dorobku i dobrego imienia osób kierujących kontrolowanymi jednostkami. To także dbałość na przyszłość o wizerunek jednostki kontrolowanej (urzędu) jako takiej. Na giełdzie prowadzonej przez organy kontrolne, bardzo trudno pozbyć się piętna instytucji niechlujnej i byle jakiej, co już na starcie obniża naszą pozycję ratingową.
Pierwszorzędną jednak zasadą jest poważne potraktowanie idei audytu wewnętrznego. To nie może być tylko element bezkrytycznego wypełnienia wymogu ustawowego. Audyt czy nawet tradycyjna kontrola wewnętrzna, w przeciwieństwie do kontroli zewnętrznej, są (powinny być) elementami bieżącego codziennego procesu zarządzania jednostką. Lepiej zapobiegać niż leczyć. To, przypisywane Hipokratesowi, twierdzenie można odnieść nie tylko do kwestii natury zdrowotnej, ale także do wszelkich innych sytuacji, w których profilaktyka jest łatwiejszym i często tańszym rozwiązaniem, aniżeli usuwanie skutków niekorzystnych dla nas zdarzeń. Wielu przykrych rozczarowań po kontrolach zewnętrznych moglibyśmy sobie oszczędzić, gdybyśmy w porę zareagowali na nieprawidłowości w funkcjonowaniu jednostki,
u samego zarania ich powstawania. Warto chociażby z tego powodu poważnie potraktować ideę audytu wewnętrznego, analizy ryzyka
i rzetelnej kontroli zarządczej. Absolutnie nie namawiam w tym miejscu do kontrolowania wszystkiego i wszystkich. Nie jestem zwolennikiem teorii (przypisywanej Stalinowi), wedle której „kontrola jest najwyższą formą zaufania”. Ale bez wątpienia, w tak rozległym wachlarzu zadań, jakie spoczywają na barkach instytucji publicznych, a zwłaszcza samorządów, znajdują się i takie, które z różnych przyczyn umykają na co dzień z pola widzenia i nadzoru, a które pozostawione samym sobie, mogą w dłuższej perspektywie nieść ładunek błędów
i nieprawidłowości, niemożliwych później do naprawienia. Warto do tego nie dopuścić.
